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突破与规制:民事送达模式的务实选择
日期:2015-03-09   来源:贵州省平坝县人民法院   作者:戴俊   发布部门:新闻办   点击数:0

作者简介:

·戴俊,平坝县人民法院审判员、研究室负责人。

·本文获平坝县人民法院第十届审判研讨会二等奖。

 

突破与规制:民事送达模式的务实选择

内容摘要:信息技术的发展为破解“送达难”提供了新途径,但由于当前关于送达的法律规定及制度安排的保守性阻碍了新兴送达方式功能的发挥。本文结合送达的运行现状阐释了当前送达的法定模式,从制度突破和模式选择上就缓减送达难的途径进行了分析,并对送达制度突破和模式选择存在的风险进行规制提出了应对建议,以从法律规定及制度安排上寻找化解送达难问题的基本路径。(全文包含注释共7247字。)

关键词:送达难  职权主义  突破  规制  效率

在我国,送达作为法院司法的重要一环,是保证诉讼程序顺利推进的前提,送达成功与否以及耗时长短都影响着法院工作效率的高低。近年来随着经济社会的不断发展,“送达难”成了司法实务中的突出问题,由于送达理论的匮乏,电子送达等新兴的送达方式难以得到及时运用和普及。一定程度上,送达制度设计的政策倾向、程序和逻辑要求的高标准及严密性成了这些新兴送达方式有效发展的障碍,面对当前信息技术蓬勃发展的势头和“送达难”现状,电子等新兴送达的法律规定急需得到突破。

一、送达及其法律规定

(一)送达的概念和目的

送达其字面含义包括“送”和“达”两个层面,“送”是主动为之,“达”是“送”所引发的结果。笔者认为民事诉讼活动中的送达是指负有送达职权的主体依照法定职权或依法授权将有关法律文书按照法定方式和程序发送给特定当事人的过程,当事人根据送达的法律文书知悉、了解相关案件纠纷并决定是否参与纠纷解决的司法活动。因此,送达的意义不仅在于告知当事人相关案件纠纷,而且更在于所赋予的法律效果,即促使受送达人根据法律效果决定是否行使自身权利,积极参与到解决案件纠纷的诉讼活动中去。

由此可见,我国民事送达的特点在于:

送达是一种程序性事项,是民事审判流程中不可缺少的组成部分,民事送达活动具有公权属。

民事送达的目的具有告知性,告知受送达案件纠纷相关内容及自身所享有的权利和应负担的义务。

民事送达具有法律效果的假定,这种假定结果又包含有受送达人的权利处分自由,即若受送达人不按照所收文书材料指定的义务履行或怠于行使自己的权利,其将要承受义务不履行或失权的法律后果。法律效果的假定旨在避免涉案当事人的权利沉睡,以切实、积极维护案件各方当事人的合法权益。

由此可见,民事送达是具有法律效果的一种公权行为与私权处分相结合的诉讼活动,其公权属性主要体现在“送”字上,而私权处分则主要体现在受送达人对“达”的态度上。

(二)送达的法律规定

2012年版《民事诉讼法》在第七章第二节中,详细地规定了送达具体方式和程序要求。在该节第八十五条中明确规定“诉讼文书,应当直接送交受送达人”。在随后的条款中又陆续规定了留置送达、代为送达、转交送达、邮寄送达和公告送达。其中后面五种送达方式的适用前提是直接送达有困难或无法完成直接送达。这是立法者对条文顺序的有意安排和对送达方式次序作出的选择。从法律规定来看,我国的送达更加突出了其中“送”之主动为之的法院职权主义模式,同时,从条文次序的安排来看,又采取了职权主义模式下的直接送达原则,辅之以其他送达方式为补充,以彰显民事诉讼中送达程序对效率的追求。这也符合各国民事诉讼制度中直接送达原则的通例

在2012年版的《民事诉讼法》中,除原有的前述六种送达方式外,又在第八十七条突破性地规定了“经受送达人同意,可通过电话、电子邮件、短信等方式进行送达”,首次在国内的民事诉讼领域以国家层面的法律确立了电子送达方式,作为国内民事诉讼的第七种送达方式。这体现了现代民事诉讼的效率原则,同时也体现了我国新民事诉讼法职权主义模式下的当事人主义原则。

以上便是我国当前关于送达的法律规定现状。理论上看,其采取了国际民事诉讼制度的通行做法,兼顾了灵活多样的民事送达方式,实现了理论上的民事诉讼效率,但在送达职权主义模式下的这种规定,实际效果又如何呢?

二、送达的运行现状

(一)直接送达原则下的送达实践

在送达实践中,基层法院的送达状况都大同小异。囿于诉讼程序要求的严苛性,直接送达必然成为送达的主流,尽管送达实际中还存在更多的不规范性比如电话通知到庭领取的直接送达方式。同样在一些二审裁判文书甚至一审的法律文书送达中,大多都基于便利原则选择了代为送达或邮寄送达,而这些实践操作中,大多都没有达到法律规定的“直接送达有困难”的标准。由此可见在程序责任作用的影响下,承办法官仍在保证送达手续齐备的基础上基于便利原则选择适用相对灵活的送达方式,以避免严格直接送达产生的诸多不便和诉讼成本。

尽管直接送达仍是主流,但随着户籍改革政策的变化,加剧了人口流动的频繁,并且群众的权利意识觉醒所伴随的程序意识仍旧模糊甚至淡薄的现状导致了受送达的相关人员对法院送达避而不见现象的不断增多,但诉讼程序的严格责任促使送达人员在直接送达实践中成了弱势。面对案件纠纷不断增长的势头,为提高民事审判效率,法官送达行为中的便利原则成了左右送达方式选择的主要因素之一。

虽然便利原则下送达方式选择的灵活性突破了现有法律规定的现状,但送达效率仍然难以提高,送达难题仍然没有得到有效解决,其中具有代表性的便是受送达人对法院送达避而不见甚至还故意撕毁法律文书的问题。在“送达难”与“执行难”一道成了“困扰人民法院审判工作的老大难之一”现状中,送达的诉讼成本却高居不下,“据初步统计,花费在送达程序上的司法资源占总数的40%左右”

(二)原因探视:形成送达难的成因

1、送达制度安排的不合理。正如前文所述,我国当前民事送达的职权主义色彩浓厚,对群众的程序意识引导功能发挥不畅。关于法院送达的严苛规定促使当事人认为送达是法院的事并进而漠视了自己的诉讼权利甚至是实体权益。尽管这样的送达制度设计旨在保护当事人合法的程序性权益。但从具体的法律规定来看,案件当事人甚至一些法官都认为送达完全是法院、法官的份内之事。因此为保证案件审理的程序合法性和保障受送达当事人的程序性权益,法官不得不耗费大量的精力来开展送达工作。这样浓厚的职权主义色彩导致了送达现实中当事人尤其是作为被告的当事人对送达的重要性和法律效果认识不足,送达环节在法官的“全心呵护”下,漠视送达的当事人未尝到应有法律后果,由此便决定了送达难的问题在短期内难以有效化解。

2、法律规定保守滞后。信息时代技术的不断发展突出了对效率的不断追求,即便是有着严格程序要求和逻辑追求的法律规定也难以避免这样的时代要求,尤其是诉讼法对效率的追求往往要高于实体法,因为实体正义的实现要靠诉讼法来保障,否则将会是“迟来的正义”。面对送达的现实困境,尽管经过2012年的修订,也一定程度上实现了我国民事诉讼电子送达等新型送达法律规定的突破,但笔者认为此次的修订步子迈得仍然太小,与当前的电子技术运用现状不符。此次关于送达的法律修订,尽管在留置送达、电子送达上实现了突破,但没有从对“达”字所包含之法律效果的自由处分上体现出受送达人的权利处分原则,尤其是电子送达中仍然强调了要“经受送达人同意”的规定。

3、历史环境下的纠纷解决意识固化。在我国司法史上,群众“厌诉惧讼”的观念决定了现代法治理念下的法院化解群众矛盾纠纷和具有工作开展的困难。由于历史上实体公正居于主导的影响,当事人往往更倾向于通过私力、家族对决等方式来解决民事纠纷,对强调程序的法院的介入更多的是质疑而非信服。因此当事人尤其是被告人一方认为事不关己,拒绝接收法律文书、故意逃避法院甚者明知案件纠纷不但不签收反而撕毁法律文书的情况屡屡出现。由于群众“重实体轻程序”的诉讼意识固化,而现有法律该种现象的指引功能发挥不足,相关受送达人未有过程序权利尤其是送达程序权利受损的经历,因此导致对送达的漠视并进而造成“送达难”。

面对送达的运行现状和具体的原因,有必要再次对送达的法律规定进行再突破。

三、送达方式的再突破

尽管2012年版的民事诉讼法就送达的规定有了创新,其突破点主要表现在对留置送达完成标准的放宽和对电子送达的确认。但正如前文分析,此次民事诉讼法的修订并没有从本源上实现对送达制度的突破,其步子迈得不够。

(一)对再突破的分析

1、现实必要性

正如前文分析,2012年的民事诉讼法修订实现了对具体送达方式的创新与突破,而修订后的运行效果也并不明显,在人口流动频繁的今天,我省就电子送达方式进行公开报道的也寥寥无几。在该法为修订前,一些省份的法院就出台了电子送达的相关指导性意见,而在修订后,更加细化的规定或解释就很少出现。这与当前的电子信息技术的发展与运用是脱节的。尽管修订后的送达方式更加灵活,但送达实践中仍然满足不了当前的矛盾纠纷增长态势,而在十八届四中全会上已经确立了法院立案采取登记制的原则。可以预期在不久的将来,进入法院的矛盾纠纷将呈膨胀的增长态势,需要送达的法律文书更是多而杂,仅从送达方式进行修订的法律现状将无力应对送达的现实需要。面对这些现实情况,是时候把法官从寻找当事人、直接送达材料等程序性事项中解放出来,留出更多时间来指导当事人开展诉讼工作、思考案件、开展庭审及分析实体问题而不是将时间、精力花费在思考如何成功送达诉讼文书并使送达过程符合法律的规定上面来,以提高办案效率,压缩办案时间,办出更多案件。因此,从制度本源对民事送达进行再突破,具有现实的必要性。

2、理论可行性

当前的送达制度在法律规定中体现出更多的职权主义,尽管送达中的公权属性明显,但其目的仅是为了保证文书材料“达”之后受送达人对纠纷的态度和对自身权利的行使。而民事诉讼的国际趋势是当事人主义,同样我国的民事诉讼法也逐步走向国际趋势,因此,从送达制度上突破,以公权限制下的当事人主义模式作为过渡并逐步实现效率性较高的民事送达之当事人主义具有的理论突破的稳定性和可行性。

3、技术现实性

由上述分析可知,送达的基本价值定位首先是效率,其次再是保障受送达人的程序性权利。当前,现代信息技术的不断发展为新型送达方式的实现提供了技术保障。据工信部数据显示,截至2013年1月,全国的电话用户数达已超过14亿,其中手机用户达到11.2亿,全国的移动通信普及率达到83%。尽管统计数据排除了不同群体之间信息技术运用水平的差异,但这至少从一个侧面增强了法院建立一个运用信息技术进行送达的平台的可能性和现实性,并且这也是实现法院信息化建设的重要一环

当然在运用信息技术送达中也存在因受送达人运用水平和运用能力的差异从而导致送达不成功的问题,但这不能成为阻挡法院运用现代信息技术进行送达的障碍,因为这可以从送达的制度设计上进行补充。因此就当前的科技发展来看,它为法院送达再突破提供了技术上的现实性。

由此可见,实现送达方式的再突破具有现实的必要性、理论的可行性和技术的现实保障性,那么具体应该如何突破呢?

(二)再突破的实现路径

1、从制度上进行突破。纵观各国的民事送达制度,可以看出:送达制度跟法系无关,对其具有影响的是各个法域的政策安排和制度设计,但随着社会的不断发展,在送达的制度安排与原则上几乎都朝着当事人主义的方向发展。因此,要从制度上实现送达方式的突破,只有转变当前法律规定的法院职权主义,实现当事人的对送达法律结果的自由处分:送达人只负责从送达方式的选择上完成“送”的基本功能,即坚持送达的形式到达主义而不强调送达内容的实质到达,以此来突出受送达人对“达”的法律结果的自由处分,同时也从送达这一程序上实现基本的效率追求。为此,笔者建议在送达的制度安排上,从当前的法院职权主义转向送达的授权主义,同时结合信息技术发展水平,建立以电子送达和直接送达为原则,其他方式为补充的送达模式。具体为:原则上由法官根据法律规定将送达授权给相应人员,再由被授权的送达主体根据原则规定自由选择具体送达方式,最后由授权法官根据具体的送达规则对送达行为的有效性作出决定。实际上,在该模式下,作为送达人,其扮演的角色就是《致加西亚的信》中的送信者安德鲁×罗文,基本职责就是负责所送法律文书的形式到达,而不管受送达人对文书内容的认知与否,因为那是受送达人的权利,以此应对那些对法院送达避而不见、甚至抢撕法律文书的送达难题,以提高诉讼程序中的送达效率。

2、从法院内部的技术上进行完善和突破。从技术保障和人才支持上实现法院队伍的复合型建设,并强化现代信息技术在法院的运用力度和运用水平,实现更大程度上的普及。同时为实现信息技术下的电子送达,建议为法院配备专门的电子送达技术服务平台,实现不同法院的专号、专网送达。

3、从信息资源共享上实现突破。强化法院的权威地位,突出与其他部门尤其是电信、户籍与婚姻登记、公安与国土及银行与相关单位等部门的协调配合,尽快实现资源共享专网的连接,充分发挥法院依职权调取涉案当事人相关信息的作用,保证送达对象明确、送达地址清晰、送达证据有效保存等,为民事送达的成功完成提供资源基础和证明。

4、穷尽电子送达方式。通过网络运营的实名登记用尽传真送达、电话送达、微信送达、短信送达、QQ送达、邮件送达、视频传输等电子方式,并经过多途径的补充送达确认收悉。

前述的这些突破,必然地应该考虑到送达中“达”字对受送达人程序权利的保障。那面对这些突破,如何从程序与逻辑上进行规制,以让其实现法律关于当事人程序权利的保护?

四、规制:对民事送达突破后的合理规制

送达制度的突破,主要是基于解决因受送达人等原因造成的送达难的问题。很大程度上,这些突破实际上是对具体法官和送达主体的赋权,它便利了送达主体,减轻了送达法院的工作量,提升了工作效率。因此在就送达方式进行赋权后,受送达人的该项程序权益可能会遭受到威胁,故此需要对制度突破进行规制。

(一)对制度突破后的规制

对制度突破的规制主要集中在两个方面:一是对送达的授权以及对送达完成的个人判定,即对具体法官的送达决定权行使的规制;二是对送达方式由送达主体进行自由选择,即对送达人送达方式自由选择权的规制。

1、对法官送达决定权的规制

由于突破后采取的形式送达主义,只要保证载有权利义务及案件纠纷等内容的法律文书(包括电子形式)到达受送达人即完成送达,因此,对于送达人应无特别要求,只要其有能力完成送达。由于我国将送达作为法院诉讼程序的一部分,送达中务必体现出民事诉讼程序的公权性,同时为充分体现送达当事人主义,发挥当事人在送达中的积极作用,并避免送达的自由主义而致受送达人对该项权利的不可预知,应坚持送达的关联性原则。因此在确定送达人范围时应坚持送达的公权性与关联性原则从法律规定上进行限定,具体可为:具有法院公职身份的法官助理、书记员、法警等辅助人员以及案件的原告人、申请人及其代理人,并由案件的具体承办法官根据备选对象的履职能力依法从中选择授权。

同时,由于授权后的送达主体所选择的送达方式不尽相同,因此,应从法律等政策安排上,细化各种送达方式的完成标准,以限制法官对送达完成进行决定的自由。

2、对送达人送达方式自由选择权的规制

由于建立以电子送达和直接送达为原则,其他方式为补充的送达模式,在具体的送达中,送达人有了自由选择的权利,为提高完成送达的比例,最大化保障受送达人的权益,应在具体的送达方式中对送达人的自由权作出限制。首先送法律规定的条文次序安排上再行调整,在现有方式上,首先明确电子送达与直接送达,其次再明确其他送达方式。各条文之间应具有送达便利之原则上的先后顺序,送达人不得随意变更送达顺序,但可多种方式并用进行送达,如电子送达与其他送达方式并用。以此对送达人的方式选择权进行限制。

(二)对送达完成认定的规制

2012年版的民事诉讼法第八十四条就明确规定了一般送达方式完成送达的标准,即受送达人在送达回证上签字确认或捺印确认,并在随后对留置送达和电子送达也作出了规定。但笔者认为,在新型送达尤其是电子送达中,由于信息科技的特性,该类送达并没有统一的认定标准,因此对于电子送达的完成标准应在规定中区分不同的途径尽量细化认定标准。同时为确保程序的严格性,应在电子送达款增加送达补充确认的规定,包括向受送达人及其同住成年家属等进行送达的补充确认,并就确认过程做好证据留存等。这是针对受送达人积极配合送达的情形,但对于那些不配合送达的受送达人的确认标准应当有所区别,尤其是在只有通过电子送达的情况下,应当以确定送达至相关部门出具的受送达人名下或经常使用的电子地址为认定标准,以解决实践中拒不配合提供地址或联系方式的而导致的送达难题。以此实现既确保受送达人收悉又从送达完成的认定上限制送达人,同时还解决那些因受送达人原因造成的送达难。

(三)对共享资源安全性的保护

科技时代,信息资源的安全是一个不可忽视的问题。在实现这些信息资源法院共享的同时,强化对法院内部专网及专门责任人的责任管理势在必行。因此,要从法律上或内部制度上细化对资源共享专网的管理使用并全面落实责任追查制,强化信息资源泄漏的风险负担,有效规制相关人员在信息使用中的权力寻租问题。

送达,作为民事诉讼程序推进的前提,本身不应是单方面的行为,而职权主义的送达模式在实践中成了法院的“独角戏”,当事人尤其是作为被告的当事人意志难以体现。因此,通过体现当事人对送达法律结果自由处分的制度设计对现行的送达制度及法律规定进行突破,并对其中的一些新问题进行规制以合理保护当事人在送达程序中的各项权益是缓减当前送达难的必然选择和有效途径。

 

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